Sénateur Pierre Flambeau Ngayap: « 263 milliards FCFA manquent à la Cemac »
La Cemac traverse une crise financière aiguë, avec des missions suspendues et des projets régionaux menacés. Pour l’écrivain, la balle est désormais dans le camp du président de la Commission pour faire respecter le Traité et débloquer les contributions des États membres.
La Commission de la Cemac (Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale) a annoncé le 5 février 2026 avoir adressé une note aux gouvernements des Etats membres de la Communauté, les informant de sa décision de suspendre provisoirement ses activités et missions non essentielles, en raison d’une crise de trésorerie aiguë qui paralyse le fonctionnement de l’institution, crise liée au défaut de versement des contributions de la taxe communautaire d’intégration (TCI) due par les États membres. Cette défaillance impacte directement le respect des critères de convergence multilatérale de la Communauté. C’est ce que traduit la note de la Commission qui précise que la persistance de cette crise financière pourrait affecter les projets d’infrastructures régionales, entraver la libre circulation des personnes et ralentir le rythme de l’intégration économique en Afrique centrale.
Avant de s’interroger sur les raisons de l’impuissance de la Commission à convaincre les Etats membres de la CEMAC à honorer leurs engagements de financement de l’institution communautaire (II), il convient de jeter un regard sur la pertinence et l’ampleur de la crise
(I). I. Etat des lieux d’une crise de trésorerie structurelle
- La TCI, mécanisme autonome de financement de la Cemac
L’article 50 du Traité instituant la CEMAC (1994, révisé en 2009) dispose que les ressources de la Communauté proviennent essentiellement de la taxe communautaire d’intégration (TCI) qui fait partie intégrante du tarif des douanes de la CEMAC. Ce mécanisme autonome de financement de la Communauté, destiné à financer le processus d’intégration régionale, a été institué par l’Acte additionnel n° 03/CEMAC-046 du 14 décembre 2000 (remplacé successivement par l’Acte additionnel n° 01/CEMAC-046 du 8 décembre 2001 et l’Acte additionnel n° 08/CEMAC-046 du 25 juillet 2012).
In concreto, la taxe communautaire d’intégration, qui est liquidée au taux de 1 % de la valeur en douane des marchandises importées des pays hors zone CEMAC et mises à la consommation, est collectée par les douanes nationales des Etats membres lors du dédouanement. Sont exonérés de cette taxe d’affectation spéciale les produits pharmaceutiques, les matériels et équipements à usage médical, les matériels et fournitures à usage scolaire ou universitaire, entre autres.
Les administrations nationales des douanes déposent les titres de paiement de la TCI pour encaissement par les agences nationales de la BEAC (article 8 de l’Acte additionnel). Les recettes annuelles de la TCI sont affectées notamment au paiement des contributions des Etats membres, aux budgets de la Commission et des organismes spécialisés de l’UEAC (Union économique de l’Afrique centrale), aux dotations du Fonds de développement de la Communauté (article 9 de l’Acte additionnel).
- Volume réel des impayés initiaux et après retraitement
La Commission annonce des arriérés des contributions des Etats membres d’un montant de plus de 263 milliards de FCFA sur la période 2018-2025. Dans le détail, par ordre décroissant des débiteurs, la RCA doit à la Commission 62 milliards FCFA (24 % du total des arriérés), le Cameroun 60 milliards FCFA (23 %), le Congo 52 milliards FCFA (20 %), le Tchad 49 milliards FCFA (18 %), la Guinée équatoriale 34 milliards FCFA (13 %), le Gabon 6 milliards FCFA (2 %).
Mais, des arriérés plus anciens de la TCI font de cette carence répétée une crise de financement structurelle de la CEMAC. En effet, si la Commission annonce des impayés de 263 milliards FCFA au titre des arriérés de collecte et de reversement de la TCI sur les sept dernières années, elle ne dit rien du reliquat de la dette historique, aussi appelée reliquat des contributions égalitaires, constitué du solde des dettes accumulées entre 2009 et 2017, lesquelles s’élevaient à 270 milliards FCFA et dont 90 % (soit 243 milliards FCFA) avaient été annulés pour alléger la charge des Etats et leur permettre de repartir sur de nouvelles bases, mais à condition qu’ils réglassent immédiatement les 10 % restants, soit 27 milliards FCFA. Ce solde n’a malheureusement pas été entièrement apuré par certains Etats membres. C’est donc depuis 17 ans que la CEMAC est confrontée à une indiscipline budgétaire chronique de ses Etats membres qui la plonge dans la crise actuellement exposée au grand jour.
- Quid des ressources additionnelles attendues, notamment de la BEAC ?
Il convient de relever, avant de poursuivre, que la Commission ne dit pas, dans sa décision du 5 février 2026 si, outre la TCI sur laquelle elle se focalise, elle a reçu, conformément aux dispositions de l’article 50 du Traité instituant la CEMAC, des ressources additionnelles provenant soit du prélèvement sur la part revenant à chaque Etat membre sur les bénéfices distribués par la BEAC, soit des concours financiers versés par des Etats tiers ou des organisations nationales ou internationales (comme par exemple la BAD), soit des dons et legs.
S’agissant des bénéfices distribués par la BEAC, il faut rappeler que cette banque centrale communautaire distribue aux Etats membres des dividendes issus du résultat annuel, afin de soutenir les budgets nationaux. Lorsqu’ils sont conséquents, ces dividendes distribués reflètent la stabilité monétaire régionale.
En 2024, la BEAC a réalisé des bénéfices records de 355 milliards FCFA (contre 310 milliards en 2023 et 114 milliards en 2022) sur lesquels elle a prélevé 100 milliards pour distribuer en 2025 aux Etats membres selon trois critères statutaires précis : 70 % du bénéfice distribuable sont affectés aux Etats selon la contribution réelle de chaque Etat au résultat, 15 % sont répartis en fonction de la circulation fiduciaire (volume de billets et pièces en circulation dans chaque Etat membre), les derniers 15 % sont distribués en parts égales aux six Etats membres de la CEMAC pour garantir une solidarité communautaire. L’on remarquera que le Cameroun, qui représente 43 % du PIB de la CEMAC, se taille traditionnellement la part du lion du bénéfice distribué au prorata du résultat réel généré par chaque Etat et, en revanche, le Gabon, pays le plus bancarisé de la zone, reçoit habituellement la quote-part liée à la circulation fiduciaire la plus élevée.
Il manque 263 milliards FCFA dans les caisses de la Commission. La BEAC distribue dans le même temps 100 milliards FCFA aux Etats membres. La BEAC affecte souvent une partie de ses bénéfices (généralement 20 %) au Fonds de développement communautaire pour le financement de projets intégrateurs dans la CEMAC. Elle apporte régulièrement à la Banque de développement des Etats de l’Afrique centrale (BDEAC) des concours constitués d’avances en compte courant d’associés au titre de la convention de compte conclue en 2016, et des facilités sur le guichet spécial de refinancement du marché monétaire.
N’eût-il pas été judicieux et efficient de réduire le stock de la dette des Etats membres auprès de la Commission en autorisant qu’au titre des concours financiers versés en vertu de l’article 50 du Traité instituant la CEMAC, la BEAC verse à la Commission les dividendes payables aux Etats membres, donnant ainsi une grosse bouffée d’oxygène financière à la Commission ?
- Impact de la suspension des activités non stratégiques
La Commission déclare que seules les activités et missions non stratégiques de la Commission sont suspendues. En réalité, le gel des activités et missions non stratégiques (missions officielles, réunions administratives et programmes non jugés essentiels) aura un impact direct sur :
– la capacité de la Commission à mener les réformes prévues pour dynamiser le commerce intra-communautaire et la libre circulation des personnes, qui seront entravées ;
– les projets de convergence économique et d’harmonisation des politiques nationales, qui seront ralenties ;
– la supervision par la Commission et la mise en place par elle des unités de gestion des grands projets d’infrastructures, qui seront fragilisées.
Dans ce dernier registre, faute de ressources, la Commission sera affaiblie dans sa capacité à superviser les projets d’infrastructures dont les plus emblématiques sont :
– le bitumage des corridors routiers pour désenclaver les pays sans littoral (cas du corridor Pointe Noire-Brazzaville-Bangui-N’Djaména) ;
– la construction d’infrastructures telles le pont sur le fleuve Ntem devant relier Campo (au Cameroun) et Bata (en Guinée Equatoriale), la voie express Lolabé-Campo (projet routier stratégique de 40 km à quatre voies qui doit se connecter au complexe industrialo-portuaire de Kribi pour faciliter l’intégration régionale en entrant en Guinée Equatoriale), le port sec d’Ebebiyin interconnectant le Cameroun, le Gabon et la Guinée Equatoriale ;
– le projet de liaison ferroviaire Cameroun-Tchad ;
– les interconnexions électriques (notamment le barrage hydroélectrique de Chollet sur le fleuve Dja à la frontière Cameroun-Congo), la ligne Cameroun-Tchad, la ligne Grand Poubara au Gabon-Impfou au Congo) ;
– l’interconnexion par fibre optique pour réduire les coûts de communication et dynamiser l’économie numérique dans toute la zone. Tous ces projets d’infrastructures seront ralentis, certains compromis, en raison d’une part, de l’incapacité financière de la Commission à superviser les études de maturation et le suivi technique et à mettre en place les unités de leur gestion et, d’autre part, des incertitudes sur les financements desdits projets.
- Impact de l’insuffisance des produits de la TCI sur les autres institutions de la Cemac
La Commission ne dit pas si les cinq autres institutions de la CEMAC (l’Union économique de l’Afrique centrale UEAC, l’Union monétaire de l’Afrique centrale UMAC, le Parlement communautaire, la Cour de justice communautaire et la Cour des comptes communautaire) continueront de financer normalement leurs activités. Or l’article 9 de l’Acte additionnel au Traité de la CEMAC susvisé affecte clairement les recettes de la TCI « au budget de la Commission » et « aux budgets de fonctionnement des institutions instaurées par le Traité instituant la CEMAC », ainsi qu’ « aux dotations du Fonds de développement ».
Le Fonds de développement de la Communauté (FODEC) est un mécanisme financier géré par la Banque de développement des Etats de l’Afrique centrale (BDEAC) agissant comme agent financier et qui vise à financer des projets intégrateurs pour harmoniser le développement économique et social des Etats membres, notamment les infrastructures physiques et les interconnexions énergétiques. Il est donc clair que l’insuffisance des recettes de la TCI impactera directement les capacités d’action et de fonctionnement des institutions comme le Parlement de la CEMAC, la Cour de justice communautaire ou la Cour des comptes communautaire ainsi que celles du Fonds de développement de la Communauté.
- Les raisons de l’impuissance de la Commission
Sachant que l’essentiel du budget de fonctionnement de la Cemac provient de la collecte de la taxe communautaire d’intégration dans les Etats membres, pourquoi la Commission est-elle impuissante à convaincre les Etats membres de verser leurs contributions au budget de la Communauté ? Deux types de considérations peuvent être évoqués : une sous-estimation rationnelle des normes existantes dans l’action managériale de la crise financière (1) et des considérations d’ordre politique (2).
- Une sous-estimation rationnelle des normes existantes dans l’action managériale de la crise financière
Cette observation résulte de l’articulation entre le « bloc de conventionalité » (le Traité de la CEMAC et ses Actes additionnels notamment celui du 14 décembre 2000 instituant la taxe communautaire d’intégration, tel que modifié) et la décision de la Commission inopportune et inappropriée de suspendre provisoirement les activités et missions dites non stratégiques de la CEMAC, motif pris de la crise de trésorerie liée au défaut de versement de la taxe communautaire d’intégration due par les Etats membres.
En effet, l’article 8 de l’Acte additionnel de 2000 révisé en 2001 et 2012 prévoit que « les titres de paiement de la TCI sont déposés quotidiennement [par les administrations nationales des douanes] pour encaissement par les agences nationales de la BEAC. »
L’article 9 dudit Acte additionnel indique que les recettes de la TCI déposées dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les agences nationales de la BEAC « sont affectées au paiement des contributions des Etats membres aux budgets de la Commission et des organismes spécialisés de l’UEAC (si leur statut n’en dispose pas autrement), aux dotations du Fonds de développement (…). »
L’article 11 du même Acte additionnel est plus précis en disposant que « (…) les produits de la TCI (…) sont intégralement affectés à la Communauté. »
En application du principe de disponibilité intégrale des produits de la TCI, l’article 12 de l’Acte additionnel susvisé donne au président du Conseil des Ministres de l’Union économique de l’Afrique centrale (UEAC, l’une des six institutions de la CEMAC) le pouvoir de signer chaque année l’acte d’approbation du budget de la Communauté qui précise les contributions annuelles de chaque Etat membre, lequel est notifié par le président de la Commission au ministre des Finances de chaque Etat et au Gouverneur de la BEAC pour suivi.
Dans le cadre du même suivi, l’article 17 de l’Acte additionnel susvisé donne à la Commission « un droit de regard sur toutes les opérations effectuées par les administrations fiscales nationales au titre de la TCI. Elle procède par recoupement avec les livres comptables [que lesdites administrations sont tenues de tenir conformément aux dispositions de l’article 6 dudit Acte additionnel], au constat (…) du montant des droits liquidés, des montants recouvrés, des virements ou versements des recettes dans les comptes de la CEMAC, du respect, par les Etats membres, des règles édictées par le présent Acte additionnel. »
Au demeurant, l’article 50 du Traité instituant la CEMAC prévoit qu’ « en cas d’insuffisance du produit de la TCI d’un Etat membre pour couvrir sa contribution au budget de fonctionnement de la Communauté, le Trésor public de cet Etat effectue des paiements directs complémentaires ». A cette fin, en vertu des dispositions de l’article 7 de l’Acte additionnel susvisé, les Trésors nationaux se voient étendre aux droits liquidés au titre de la taxe communautaire d’intégration les mêmes sûretés et privilèges dont ils bénéficient en matière des créances fiscales de l’Etat.
Un Etat membre ne peut donc se réfugier derrière l’insuffisance du produit de la TCI collecté pour se soustraire à son devoir de payer sa contribution au budget de la Communauté.
L’article 14 de l’Acte additionnel susvisé institue une contrainte normative supplémentaire en précisant que lorsqu’un Etat n’a pas effectué les paiements directs complémentaires pour combler le déficit de contribution dû à l’insuffisance du produit de la TCI, « en dernier recours, le recouvrement se fait, conformément à l’article 51 du Traité, par débit automatique du compte du Trésor de l’Etat concerné par la BEAC ».
Que dit exactement cet article 51 du Traité de la CEMAC auquel renvoie l’Acte additionnel ? Il dispose que « Les contributions financières des Etats membres font l’objet, en dernier recours, d’un prélèvement automatique sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor national auprès de la BEAC. Notification en est faite au Ministre des Finances de l’Etat concerné. Le prélèvement est effectué de plein droit par la BEAC à l’initiative du Président de la Commission, dès lors qu’un Etat membre n’a pas effectué dans le délai mentionné par les règlements financiers prévus à l’article 52 ci-après, les versements auxquels il est astreint. »
Ces dispositions sont, on ne peut plus, claires. Elles donnent pleins pouvoirs au président de la Commission de saisir le Gouverneur de la BEAC, lequel, à son tour, a les pleins pouvoirs pour prélever automatiquement les contributions financières dues sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor national auprès de la BEAC.
D’où vient-il donc que la Commission, sous la plume de son président, prenne une note adressée aux Etats membres constatant la détérioration continue… depuis 16 ans, des finances de l’Institution ? Pourquoi la Commission rappelle-t-elle avoir, à plusieurs reprises, informé le Conseil des Ministres de cette situation sans qu’aucune solution palliative et pérenne n’ait été prise ?
Le président de la Commission devrait simplement faire prévaloir le principe de la primauté de la norme communautaire et déclencher l’article 51 du Traité instituant la CEMAC, en demandant au Gouverneur de la BEAC de prélever sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor national auprès de l’institution qu’il dirige, les contributions financières dues par les Etats membres.
Sauf si la Commission est tenue par des motifs extraconventionnels ou politiques.
- Existe-il des contraintes extraconventionnelles ou politiques ?
Le président, le vice-président et les quatre autres commissaires de la Commission sont nommés par la Conférence des Chefs d’Etat pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois (article 27 du Traité instituant la CEMAC).
Le président actuel de la Commission est à son premier mandat (débuté en 2023) et pourrait craindre de ne pas le voir renouvelé l’an prochain (2027). Cette crainte ne serait pas justifiée. Car le principe de la rotation a toujours voulu que soit confié un seul mandat aux présidents successifs de la Commission, même comme la durée de quatre ans prévue dans le Traité n’a jamais été respectée. Depuis 2007, en effet, les présidents de la Commission ont généralement officié plutôt six ans et d’un seul trait (le Camerounais Antoine Ntsimi de 2007 à 2012, le Congolais Pierre Moussa de 2012 à 2017, le Gabonais Daniel Ona Ondo de 2017 à 2023 et, depuis 2023, l’Equatoguinéen Baltasar Engonga Edjo’o). Fermons, provisoirement, les yeux sur le non-respect, par la Conférence des Chefs d’Etat, de la durée du mandat des présidents de la Commission prévue par le Traité instituant la CEMAC.
Le président en exercice de la Commission ne peut pas craindre la révocation prévue à l’article 30 du Traité car celle-ci ne peut être prononcée par la Conférence des Chefs d’Etat à l’encontre d’un membre de la Commission, y compris son président, que « pour sanctionner les manquements aux devoirs liés à l’exercice de ses fonctions » (…) « après avis de la Cour de Justice ». La Cour de justice communautaire pourrait-elle donner un avis dans le sens de la révocation du président ou d’un membre de la Commission simplement parce que celui-ci aurait appliqué dans sa rigueur le Traité signé par tous les Chefs d’Etat de la Communauté ?
En définitive, ni l’état actuel du droit communautaire, ni l’analyse des supposées contraintes politiques et extraconventionnelles, ne sont de nature à paralyser la capacité d’action managériale de la Commission. Au contraire, on l’a vu, les normes communautaires en vigueur prévoient toute une palette de ressources juridiques progressives et contraignantes pour maintenir en équilibre les finances de la Communauté. De quoi a donc peur le président de la Commission ? De quoi a peur le Gouverneur de la BEAC ? Qui a d’ailleurs dit qu’ils ont peur de quelque chose ? Ils doivent se concerter et prendre strictement leurs responsabilités. Le président de la Commission devra demander au Gouverneur de la BEAC de prélever sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor national auprès de la BEAC, les contributions financières dues par les Etats membres au titre de la taxe communautaire d’intégration, et en faire notification aux ministres des Finances des Etats concernés./-
